코로나19 사태로 인한 소상공인 피해보상에 대해

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오피니언 ㅣ 칼럼 코로나19 사태로 인한 소상공인 피해보상에 대해 귀책사유 없는 소상공인에게만 과도한 부담 지우는 것은 위법

기사입력2020-09-16 11:25

김재윤 객원 기자 (myungkyungseoul@naver.com) ㅣ다른기사보기

상가변호사닷컴(법무법인 명경 서울) 김재윤 변호사

지난 8월28일, 서울시는 PC방과 학원 등의 시설에 집합금지 및 집합제한 행정명령을 내리겠다고 밝혔다. 코로나19 전파 방지를 위해서라고 하지만 벌써 같은 조치가 몇 번이나 실행됐고, 보상조차 마땅치 않아 해당 소상공인들의 피해가 쌓이고 있는 현실이다. 이러한 피해에 대한 구제방안은 없는지 살펴보자.

먼저 집합금지·제한 조치의 위법성을 직접적으로 다투는 방안을 생각해 볼 수 있다. 위 조치의 근거법규는 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(감염병 예방법)’ 제49조 제1항 제2호인데, 그 내용은 ‘흥행, 집회, 제례 또는 그 밖의 여러 사람의 집합을 제한하거나 금지하는 것’이다.

헌법 제37조 제2항에 따르면, 국민의 기본권 제한은 법률에 근거해야 한다. 이를 ‘법률유보원칙’이라 하며, 기본권을 제한하는 행정처분은 법률에 따라 법률의 범위 내에서 이뤄져야 한다.

그런데 해당 법 조항은 ‘장소’에 대해 집합을 제한하거나 금지할 수 있다고 규정하고 있지 않다. ‘흥행, 집회, 제례 등의 여러 사람의 집합’을 대상으로 하고 있을 뿐이다. 같은 법 제47조 제1호가 ‘장소’에 대한 규정임을 보았을 때, ‘장소’에 대한 조치는 위 조항이 의도하는 것이 아니라고 해석될 수 있다.

서울시 등은 해당 법률을 근거로 PC방 등의 시설을 대상으로 해 집합금지·제한 조치를 했다. 기본권을 제한하는 법률은 엄격히 해석돼야 한다는 점을 고려하면, 이와 같은 조치는 근거법률의 범위를 벗어난 위법한 처분이 될 수 있다. 이를 이유로 국가배상을 청구할 수 있다고 본다.

다음으로 보상규정이 없는 것에 대해 헌법소원을 청구하는 방안이 있다. 헌법 제23조 제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”라고 규정한다. 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한, 즉 공용침해에 해당함에도 이에 대한 보상규정을 두지 않는다면 그 자체로 위헌이 될 수 있다. 과거 ‘사설철도회사 재산 수용’과 관련, 수용에 대해 보상에 관한 법률을 제정하지 않은 것은 위헌이라는 헌법재판소 결정도 있다.

고위험시설로 일시 지정됐던 PC방 운영이 재개된 지난 14일 서울 성동구의 한 PC방에서 한 시민이 마스크를 쓰고 자리에 앉아 있다.<사진=뉴시스>

문제는 집합금지·제한이 이러한 공용침해에 해당되는가이다. 헌법재판소는 공용침해에 대해 “구체적인 공적 과제를 수행하기 위하여, 특히 국가의 재화조달의 목적으로 이미 형성된 구체적인 재산권적 지위를 박탈하는 것”이라 규정해 왔다. 코로나19 집단감염 예방은 구체적인 공적 과제이며, 소상공인들의 영업권은 이미 형성된 재산권적 지위에 해당하므로 공용침해로 해석될 여지가 있다.

헌법재판소는 재산권 제한을 공용침해로 인정하는데 인색한 경향이 있다. 하지만 헌법 제23조 제3항은 재산권의 ‘제한’도 공용침해에 해당한다고 명시하고 있으므로 해당 집합금지·제한 또한 공용침해에 해당한다고 주장해볼만 하다. 공용침해로 본다면 보상규정이 없는 것은 진정입법부작위에 해당해 위헌결정을 받을 수 있다. 이후 마련된 보상규정에 따라 보상청구가 가능하다.

마지막으로 집합금지·제한 조치를 규정한 감염병 예방법 자체가 위헌이라고 주장할 수도 있다. 재산권은 다른 기본권과 마찬가지로 행사에 사회적 제약이 따르므로 원칙적으로 보상규정을 두지 않더라도 헌법에 위배되진 않는다.

그러나 헌법재판소는 ‘개발제한구역 지정’ 사건에서 재산권을 제한함에 있어 사회적 제약의 범위를 넘는 가혹한 부담이 발생한다면 보상규정을 두어야 한다고 보았다. 집합금지·제한 시설을 운영하는 소상공인은 막대한 임대료 등을 내야하나 수익은 거의 없는 상태가 장기간 지속되고 있는데, 가혹한 부담이라 볼만하다.

그렇다면 어떠한 보상도 규정하지 않는 해당 법률이 불완전·불충분하다는 이유로 위헌제청을 신청하거나 헌법소원을 청구할 수 있다. 이 경우 적절한 사회적 제약 수준에서 보상의 범위가 축소될 수는 있다.

코로나19사태는 그야말로 국가적 위기다. 위기 상황을 돌파하기 위해선 누군가의 희생이 필요할 수는 있다. 그렇지만 이러한 희생 또한 공평·타당한 분담이 돼야 한다. 특히 귀책사유가 없는 소상공인들에게 과도한 부담을 지우는 것은 위법하며, 국가는 이에 대해 보상을 해야 한다. 관련 사건에서 재판부의 현명한 판단을 기대해본다. (중기이코노미 객원=상가변호사닷컴 김재윤 변호사)